Comentariul art. 250 lit. a) și b) din Codul administrativ


Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut cu titlu de principiu, că dreptul la un proces echitabil ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică a unui stat ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și obligatorie să rămână inoperantă, în detrimentul unei părți a procesului (Immobiliare Saffi v. Italia, 28 iulie 1999, § 63; Şandor v. România, 24 martie 2005, § 23). De asemenea, dreptul la executarea unei hotărâri, face parte integrantă din „dreptul la o instanță” (Hornsby împotriva Greciei, pct. 40; Scordino împotriva Italiei (nr. 1) (MC), pct. 196). În caz contrar, garanțiile art. 6 § 1 din Convenție ar fi lipsite de orice efect util (Bourdov împotriva Rusiei, pct. 34 şi 37).

Dezvoltând această idee, CtEDO a atras atenția că dreptul la executarea deciziilor judiciare are și mai multă importanță în contextul contenciosului administrativ (Sharxhi și alții împotriva Albaniei, pct.92).

Respectarea drepturilor omului în activitatea administrativă a autorităților publice și în cadrul controlului judecătoresc asupra acesteia, pe de o parte, și echilibrarea cu interesul public și statul de drept, pe de altă parte, constituie unul din factorii care determină ca în materie de executare silită competența să fie atribuită instanțelor de apel, care decid asupra executării în conformitate cu prevederile capitolului VI din Codul administrativ.

Potrivit art. 250 din Codul Administrativ, Titluri executorii sunt:

a) hotărârile judecătorești executorii;

b) încheierile judecătorești executorii conform art. 214 și 215; și

c) tranzacțiile de împăcare conform art. 217.

 

Codul Administrativ vs. Codul de Executare

Potrivit art. 11 lit. b) din Codul de Executare,

„Sînt documente executorii şi se execută conform normelor stabilite de prezentul cod: b) hotărîrile date de instanţele de judecată în cauzele de contencios administrativ, încheierile, ordonanţele instanţelor de judecată, dacă legea nu prevede altfel;”

Actualmente, referitor la executarea hotărârilor date de instanțele de judecată în contencios administrativ, Codul Administrativ prevede altfel. La concret, potrivit art. 249 alin. (1) din Codul Administrativ, „(1) Hotărîrile judecătorești și alte titluri executorii se execută conform prevederilor prezentului capitol”, și nu potrivit Codului de executare.

Art. 16 alin. (3) din Codul de Executare prevede:

„(3) Hotărîrile judecătoreşti în contencios administrativ se prezintă spre executare în decursul a 30 de zile de la data expirării termenului de executare benevolă stabilit de lege sau de instanţa de judecată.”

Urmând același raționament, în cauzele de contencios administrativ, această prevedere din Codul de Executare este inaplicabilă.

În practica judiciară s-a pus problema, în ce termen urmează a fi prezentat spre executare titlul executoriu în materia contenciosului administrativ (Decizia Curții Supreme de Justiție nr. 3r-366/21 din 15.12.2021).

Astfel, s-a ajuns la poziția că prevederile Codului de Executare devin inaplicabile în situația în care executarea hotărârilor în materie de contencios administrativ este reglementată de prevederile Codului administrativ, care potrivit art.1 reprezintă cadrul juridic principal prin care se asigură reglementarea raporturilor administrative la înfăptuirea activităţii administrative şi a controlului judecătoresc asupra acesteia.

În consecință, reglementarea separată a procedurii de executare silită a actelor judecătorești, în cauzele de contencios administrativ, exclude incidența normelor 5 din Codul de executare. Prevederile Codului Administrativ rămân doar să recunoască calitatea de document executoriu pentru hotărârile judecătorești pronunțate în contencios administrativ. Prin urmare, în conformitate cu prevederile art. 188 Cod administrativ (practica judiciară în consideră incident și asupra executării obligațiilor din titlu în privința persoanelor juridice de drept public), actele administrative individuale de restituire a unui bun ori realizare a altei acţiuni, de tolerare ori de inacţiune pot fi executate într-un termen de 3 ani. Termenul începe să curgă din ziua în care actul administrativ devine executoriu.

 

Considerațiuni asupra art. 250 lit. a) din Codul Administrativ

Efectul executoriu al unui act jurisdicțional, înseamnă dreptul creditorului de a pune în aplicare a acestui act, apelând la acele mijloace de constrângere care sunt specifice etapei executării silite.

Pe lângă faptul că Codul administrativ prevede mijloace specifice de executare silită a actelor jurisdicționale, acesta utilizează termeni care ar putea crea un disconfort celor care privesc Codul administrativ prin prisma experienței și spiritului Codului de Procedură Civilă.

Codul de procedură civilă la art. 14 denumește generic hotărârile, încheierile, deciziile, ordonanțele ca fiind acte judecătorești de dispoziție. Codul Administrativ, la art. 251 denumește generic gama de acte care pot fi emise de către instanța judecătorească de orice nivel - hotărâri judecătorești.

În acest sens, putem trage concluzia că utilizarea sintagmei „hotărâri judecătorești” din cadrul art. 250 lit. a) din Codul Administrativ face referire la toate cele patru alineate ale art. 251 din Codul Administrativ, nu doar la art. 251 alin. (1) din Codul Administrativ.  

Lexemul „executorii” utilizat în cadrul 250 lit. a) din Codul Administrativ la fel urmează a fi analizat în spiritul Codului Administrativ. În această ordine de idei termenul „executorii” ar mai trebui privit prin prisma lexemului „executabil” – care poate fi executat.

Astfel, caracterul executoriu, pe lângă faptul că este dobândit la îndeplinirea condițiilor de la art. 251 din Codul Administrativ, ar mai trebui să fie posibil în privința actului jurisdicțional concret. Or, există situații în care, spre exemplu, o hotărâre a judecătoriei, deși fiind expirat termenul de apel, nu poate fi supusă executării silite.

Potrivit art. 206 alin. (1) din Codul Administrativ, în contencios administrativ pot fi formulate 5 feluri de acțiuni:

  • Acțiune în contestare – pentru anularea în tot sau în parte a unui act administrativ individual;
  • Acțiune în obligare – pentru obligarea autorității publice să emită un act administrativ individual;
  • Acțiune în realizare – pentru impunerea la acțiune, la tolerare a acțiunii sau la inacțiune;
  • Acțiune în constatare - constatarea existenței sau inexistenței unui raport juridic ori nulității unui act administrativ individual sau a unui contract administrativ;
  • Acțiune de control normativ – pentru anularea în tot sau în parte a unui act administrativ normativ.

Analizând specificul fiecărui fel de acțiuni, ajungem la concluzia, susținută și de practica judiciară autohtonă că hotărârile judecătorești emise în cadrul anumitor tipuri de acțiuni nu pot fi executate silit.

Bunăoară, nu pot fi executate silit hotărârile judecătorești în următoarele feluri de acțiuni:

  • Acțiunile în constatare - Hotărârea judecătorească prin care se admite acțiunea în constatare nu poate constitui obiect al executării silite, nu produce efect executoriu, nefiind necesar concursul autorității publice și nici executarea deciziei prin intermediul instanței de judecată. Acest lucru se datorează faptului că hotărârea judecătorească pronunțată în cazul unei acțiuni în constatare consfințește cu puterea lucrului judecat existența sau inexistența dreptului ori al raportului juridic. În acest sens este și Decizia Curții Supreme de Justiția nr. 3r-187/2021 din 09.06.2021
  • Acțiunea de control normativ - Hotărârea judecătorească prin care se admite acțiunea de control normativ nu poate constitui obiect al executării silite și nu produce efect executoriu, nefiind necesar concursul autorității publice și nici executarea deciziei prin intermediul instanței de judecată, inclusiv din raționamentele expuse supra.

Conform art. 228 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, actul administrativ individual anulat în tot sau în parte de către instanţa de judecată nu produce efecte juridice, în totalitate sau în partea anulată, din momentul emiterii lui. Prin urmare, efectul ex tunc al anulării actului administrativ individual oferă prin sine o protecție juridică efectivă, desființând efectele actului administrativ individual ilegal din momentul emiterii sale, adică într-un mod retroactiv.

Prin urmare, efectul anulării actului administrativ oferă prin sine o protecție juridică efectivă, desființând efectele actului administrativ individual ilegal din momentul emiterii sale și ale celui normativ din momentul în care hotărârea devine definitivă. Cu alte cuvinte, în cazul în care prin hotărâre se dispune anularea actului administrativ, actele administrative contestate își pierd efectul juridic odată cu anularea lor prin hotărâre judecătorească, care în sine poartă un caracter executoriu imediat de la pronunțare.

Cu alte cuvinte, prevederile art.249-256 din Codul administrativ nu sunt aplicabile în situația în care efectul executoriu al actului judecătoresc definitiv, a fost atins din momentul pronunțării acestuia.

 

Considerațiuni asupra art. 250 lit. b) din Codul Administrativ

Suspendarea executării actului administrativ individual defavorabil reprezintă o măsură urgentă și provizorie, care, în esență, are finalitatea de a asigura o protecţie efectivă a drepturilor vătămate prin acte administrative individuale emise de către autoritățile publice.

Pe de altă parte, ordonanța provizorie este o instituție și un mijloc de protecție efectivă a drepturilor, instituită prin încheiere judecătorească. Aceasta urmărește scopul evitării pericolului iminent de producere a unor prejudicii ireparabile pentru reclamantă prin executarea în continuare a actului administrativ, efectele acesteia urmează să se răsfrângă în totalitate asupra reclamantei.

Cu toate acestea, încheierea prin care a fost suspendată executarea actului administrativ individual defavorabil nu poate fi obiectul executării silite (Decizia Curții Supreme de Justiție nr. 3r-328/22 din 02.11.2022). Această concluzie rezultă din faptul că prevederea art. 250 lit. b) utilizează alături de sintagma „încheierile judecătorești” și termenul „executorii” care la fel are și înțelesul de „executabile”.

Mai mult ca atât, potrivit art. 171 alin. (4) din Codul Administrativ, „(4) Actele administrative individuale sînt executorii din momentul survenirii obligativității lor, cu excepția cazului cînd executarea lor este suspendată prin decizia autorității publice sau prin act judecătoresc de dispoziție.”

Astfel, apare întrebarea: la ce s-a referit legiuitorul când a reglementat la art. 250 lit. b) din Codul Administrativ prin faptul că titluri executorii sunt încheierile judecătorești executorii conform art. 214 din Codul Administrativ. Legiuitorul la art. 250 lit. b) din Codul administrativ referindu-se la art. 214 s-a referit doar la încheierile emise în temeiul art. 214 alin. (6) din Codul Administrativ, care prevede că „Dacă la momentul suspendării executării actului administrativ individual de către instanța de judecată acesta este deja executat, instanța dispune, la cerere, întoarcerea executării, în măsura în care este real posibilă.”

Atât încheierea emisă în temeiul art. 214 alin. (6), cât și încheierea art. 215 din Codul Administrativ reprezintă titluri executorii imediat (în virtutea caracterului său de măsuri urgente și provizorii), dar nu din momentul expirării termenului de recurs împotriva acestora, precum prevede art. 251 alin. (3) din Codul Administrativ. Or prevederea art. 251 din Codul Administrativ vine să dezvolte prevederile art. 250 lit. a) din Codul Administrativ, neavând nicio incidență asupra art. 250 lit. b) din Codul Administrativ.

Pentru a demonstra această poziție, să admitem că încheierea de suspendare ar dobândi caracterul executoriu nu imediat, dar în temeiul art. 251 alin. (3), adică după expirarea termenului de recurs. Reiterăm că potrivit art. 171 alin. (4) din Codul Administrativ, actele administrative individuale sunt executorii cu excepția când executarea lor este suspendată prin act judecătoresc de dispoziție (prin încheierea de suspendare). Potrivit aceluiași articol, din momentul depunerii cererii de suspendare, actul administrativ individual nu produce efect până la soluționarea cererii. În această construcție juridică, suspendarea în temeiul art. 171 alin. (4) încetează la momentul soluționării cererii, adică la momentul emiterii încheierii de suspendare, însă efectul suspendării ar produce efecte juridice în temeiul art. 251 alin. (3) doar după expirarea termenului de recurs, adică peste 15 zile. Astfel, un act administrativ suspendat prin încheiere judecătorească ar produce efecte juridice din momentul emiterii încheierii de suspendare și până la expirare a termenului de recurs, ceea ce reprezintă un non sens juridic și ar lipsi de eficiență practică dispozițiile art. 214 din Codul Administrativ. Această poziție este relevantă și cu referire la prevederile art. 215 din Codul Administrativ.  

Elocventă în acest sens este și concluzia Curții Europene a Drepturilor Omului care a reiterat principiul conform căruia scopul Convenției nu este de a proteja drepturile teoretice sau iluzorii ci cele concrete și efective.

Chiar dacă art. 249 alin. (2) din Codul Administrativ utilizează doar sintagmele „hotărârilor judecătorești” și „tranzacțiilor judiciare”, instanța de executare a titlurilor executorii prevăzute la art. 250 lit. b) la fel sunt instanțele de apel (Decizia Curții Supreme de Justiție nr. 3r-367/21 din 22.12.2021).

 

În concluzie, contstatăm că, Codul Administrativ oferă o perspectivă nouă asupra caracterului executoriu al actelor emise de instanțele de judecată și asupra modalităților de executare ale acestora.